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一、什么是县城城镇化补短板？

县城是我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带，但新冠肺炎疫情暴露出县城公共卫生、市政设施、产业配套等方面仍存在不少短板弱项，综合承载能力和治理能力仍较弱，对经济发展和农业转移人口就近城镇化的支撑作用不足。
 
831号文主要是为了抓紧弥补疫情暴露出的县城城镇化短板弱项，大力提升县城公共设施和服务能力，从而进一步扩大有效投资、释放消费潜力、拓展市场纵深，为坚定实施扩大内需战略和新型城镇化战略提供重要支撑。

其明确规定“各地区要统筹配置城镇化补短板强弱项工作的公共资源，重点投向县城（县政府驻地镇或街道及其实际建设连接到的居委会所辖区域）新型城镇化建设，并在布局建设各类公共设施时，注重做好与邻近地级市城区同类设施的衔接配套，兼顾县级市城区（市政府驻地实际建设连接到的居委会所辖区域及其他区域），以及镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇。”

831号文以发展基础扎实、财政实力较强、政府债务率较低为基本要求，在湖北、长江三角洲区域、粤港澳大湾区和其他东中部都市圈地区，兼顾西部和东北地区，选择120个县及县级市开展县城新型城镇化建设示范工作，包括58个东部区域的县及县级市、31个中部区域的县及县级市、21个西部区域的县及县级市和10个东北区域的县及县级市，切实加大该些地区中央财政性资金等政策支持力度，具体名单如下：

自2020年5月29日831号文发布以来，发改委陆续发布了5项通知，包括3项对831号文中提到的建设任务进行进一步细化的通知和2项融资政策相关的通知。此外，在“十四五”规划中，也明确提出了“推进以县城为重要载体的城镇化建设”等相关表述。

二、补短板的建设领域

831号文瞄准市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域，聚力推进17项建设任务，并在此基础上响应疫情防控需求，优先支持公共卫生防控救治设施、医疗废物集中处置设施建设，主要围绕四个方面推进：公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级、产业培育设施提质增效。

三、补短板有哪些要素保障？

县城城镇化的要素保障主要包括资金和土地。831号文及后续通知强调坚持“资金跟着项目走”、“土地要素跟着项目走”，并对项目的资金来源/融资渠道和建设用地做出了一定指示。

831号文提到，对符合条件的县城智慧化改造、产业平台配套设施建设等领域项目，可通过新型城镇化建设专项企业债券予以融资支持。截至目前，已有3家企业获批发行县城新型城镇化建设专项企业债券，分别为龙港市国有资本运营有限公司、郓城县水浒城市建设置业有限公司和成都市兴蒲投资有限公司。其中，龙港国资于3月31日发行21龙港债01，募集规模为10亿元。

四、目标区域有哪些城投？

831号文明确规定要“加快确定一批弥补本地突出短板、契合群众迫切需要的项目，以及一批公共性平台性程度较高、惠及较多群众及市场主体的项目，特别是能够尽快见效并形成实物工作量的项目。”一方面，这能够大力提升县城公共设施和服务能力，扩大有效投资、释放消费潜力，在一定程度上带动基建投资、释放内需，从而缓解经济下行压力；另一方面，由于试点县及县级市本身财政实力较强、政府债务率较低，县级政府综合债务率预警县及县级市一概不纳入[1]，外加政府支持进一步力度加大，当地平台的融资渠道或将更为通畅，现金流也可能会有所改善。

我们整理出831号文试点的120个县及县级市的城投平台，并筛选出其中有存续债券的公司，共涉及118家城投平台和530只存量债，截至2021年4月1日存量债余额合计3459.32亿元。从债券余额构成来看，所涉平台主体评级和存量债券隐含评级多为中低评级。具体来看，主体评级中AA+和AA级的债券余额分别为1479.2亿元和1916.3亿元，占比分别为42.76%和55.40%，隐含评级中AA、AA(2)和AA-级的债券余额分别为896.5亿元、1661.21亿元和877.61亿元，占比分别为25.9%、48.0%和25.4%。

831号文表示，对于作为示范的120个县及县级市，切实加大中央财政性资金等政策支持力度，支持其围绕县城城镇化补短板强弱项项目范畴，启动建设示范性项目，创新资金投入方式与运营模式。基于此，我们认为，所在县为示范名单中的县及县级市、拥有一定区域专营性、承担该县主要基建任务并具备落实新型城镇化目标的能力的城投平台会被利好。下文将以郓城县水浒城市建设置业有限公司、蒙城县城市发展投资控股集团有限公司和沛县城市投资开发有限公司为例展示被利好平台的特征。

◾ 郓城县水浒城市建设置业有限公司
公司所在县郓城县隶属于山东省菏泽市，有“中国棉纺织名城”、“中国酒类包装之都”之称，第二产业占比高。
郓城县水浒城市建设置业有限公司是郓城县唯一的发债主体和主要的基建主体，由国开基金、农发基金和郓城国资中心共同持股，郓城国资中心持股比例较小但为实控人，截至2019年末公司在建项目计划总投67.92亿元，尚需投资40.96亿元，项目储备充足，所获政府支持力度较大，2019年由郓城国资办增加资本公积3.2亿元，并获财政补贴1.65亿元。

◾ 蒙城县城市发展投资控股集团有限公司
公司所在县蒙城县位于安徽省亳州市，经济财政实力在市内属中游，2019年GDP增速为9.2%。蒙城县地处皖北6个地级市的中心位置，交通便利，旅游资源丰富。

蒙城县城市发展投资控股集团有限公司由蒙城县财政局全资持股，是蒙城县内最重要的基建主体，负责全县的道路交通、水利等主要市政工程及配套设施建设，以基建和保障房业务收入为主，在手项目充足。

◾ 沛县城市投资开发有限公司
公司所在县沛县隶属于江苏省徐州市，是江苏省和华东地区的煤炭主产地，处于苏、鲁、豫、皖四省交界之地。
沛县城市投资开发有限公司由沛县人民政府全资持股，是沛县的三大基建主体之一，负责沛县市中心河流以北的新城区的基建和保障房建设工作。截至2020年3月末，公司在建项目计划总投91.98亿元，尚需投资62.34亿元，业务持续性良好。

五、小结
831号文意在为了抓紧弥补疫情暴露出的县城城镇化短板弱项，大力提升县城公共设施和服务能力，从而进一步扩大有效投资、释放消费潜力、拓展市场纵深，为坚定实施扩大内需战略和新型城镇化战略提供重要支撑。其主要围绕公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级、产业培育设施提质增效四个方面开展，选取了120个发展基础扎实、财政实力较强、政府债务率较低的县及县级市进行试点。

项目配套资金主要通过地方财政资金支持，并且对于符合条件的县城公益性项目还可通过中央预算内投资予以适当支持，此外，对于有一定收益但难以商业化合规融资、确需举债的县城公益性项目还可通过安排地方政府专项债券、抗疫特别国债予以支持。除此之外，社会资本投入和建设用地支撑也是资金来源的重要渠道。

831号文的发布一方面，能够大力提升县城公共设施和服务能力，扩大有效投资、释放消费潜力，在一定程度上带动基建投资、释放内需，从而缓解经济下行压力；另一方面，由于试点县及县级市本身财政实力较强、政府债务率较低，外加政府支持进一步力度加大，当地平台的融资渠道或将更为通畅，现金流也有将所改善，值得进一步关注。

六、风险提示
政策落地不及预期；城投平台分化加剧。